同构分责：数字政府建设中的纵向间政府职责配置——对广东“省-市-区”三级的调查研究

2023-08-10 13:53:53 来源：个人图书馆-花间挹香

（一）研究结论

第一，数字政府建设中纵向间政府职责配置呈现从“条块分散”到“同构分责”的转换。在2017年底前的电子政务建设时期，条条部门各自主导本领域信息化建设，部分地区开始适度统筹辖区内数字政府建设。进入数字政府1.0时代，广东通过“省-市-区”三级政数局的建立，初步形成数字政府建设“全省一盘棋”格局。在规划拟定、标准统一、法规制定、数据统筹等业务领域中“省-市-区”承担着大致相同的职责，在平台建管和应用开发领域呈现出“省统-市管-区用”的“分责”特点。进入数字政2.0时代，“省-市-区”更加着重“数字+”的应用开发，三个层级政府围绕“用”的任务差异更加细化。

(资料图片)

第二，数字政府中纵向间政府职责配置转换受到“以效统构、以用分责、因时异责”三重逻辑影响。首先，“以效统构”的逻辑表现为基于提升效能需要，广东省自上而下统筹数字政府建设，成立“省-市-区”统一的主管机构。其次，数字政府建设中“层级分责”是因应“省-市-区”任务差别的特点。省级政府偏重于宏观统筹，具有“间接性”，市区县更加直面具体的管理和服务，具有“直接性”，这就要求对不同层级政府进行责任分工。再次，“因时异责”逻辑体现为因时间、任务的变化而调整层级间责任配置。在数字政府1.0时代，重构传统电子政务模式的需要要求更多发挥省级统筹作用；在数字政府2.0中，推动应用效能提升的任务则要求进一步明确各级应用开发上的分工。

（二）研究讨论

本研究聚焦数字政府建设中的纵向职责配置，具有继续讨论的意义。

其一，聚焦数字政府建设中纵向职责配置的现实，揭示出层级间“同构分责”的特点。在传统政府体制内，“职责同构”被用来概括纵向间政府职责配置特点，近年来一些研究者以其为标杆提出了“职责异构”“职责序构”“嵌套型异构”等观点。在数字时代，数字政府建设成为优化政府职责体系的变革性因素。研究通过对广东省的案例分析表明，数字政府建设中纵向间政府职责配置呈现“同构分责”的特点。这一职责结构既有同构之形但并非完全的同责，也并非完全的异责，而是基于不同层级任务的“分责”。这种方式不仅是实务界探索出来的新模式，也将为后续理论探讨提供进一步启发，并为优化政府职责体系撑开更广阔的空间。

其二，揭示数字政府建设中纵向间政府职责“时序差异”的配置进路，为政府职责体系建设的路径优化提供借鉴。既有研究大多从价值层面出发探讨政府职责体系建设“何以可为”，忽视了治理转型本身是一个动态的过程。研究发现，数字政府建设在不同时序阶段面对不同的任务进阶，产生政府职责配置的不同要求。在数字政府建设初期，打破既有“条块分割”，实现一体化信息平台建设是主要任务，这就要求突出高层级政府“统”的责任；当数字政府建设迈向成熟阶段，提升各层级政府的应用效能成为建设的主要方向，这就需要强化层级间“分”的责任。广东省数字政府建设的经验将对其他地区的改革具有示范性、引领性。在把握数字政府建设一般规律的基础上，各地“因时而动、因事而异、因时造势”推进改革，有助于实现整体效率性与发展均衡性的统一。

其三，提炼纵向间政府职责配置“以效统构、以用分责、因时异责”三重逻辑，丰富了纵向间政府职责划分的理论视角。既往研究多从事件类型、权力控制、财政等角度出发，分析纵向职责配置的影响因素。本文指出纵向间政府职责出现的“同构分责”特点，提出影响纵向间政府职责配置中出现的三重逻辑。这为政府职责体系为纵向间政府职责的科学划分，发挥上下级之间的“两个积极性”提供了参考和遵循，同时有助于使人们从学理上更好理解地方治理的复杂性，避免陷入“同构”或“异构”的简单化主张之中。在未来的改革中，哪些职责要实现一定程度的“层级分责”，哪些仍要坚持职责同构不变，仍需得到慎重评估。特别说明的是，由于数字政府建设本身还是相对较新的治理变革，本研究关注的是推进数字政府建设这一具体治理任务中的纵向政府间关系的变化，而并非政府数字化转型中职责体系所出现的总体变化。

（三）研究启示

地方数字政府建设要在推动治理结构持续优化的基础上，完善与之配套的治理机制，制定数字政府建设权责清单和时序路线图，形成“分类确责”的纵向间政府职责体系。

第一，制定数字政府建设的权责清单。具体来看，数字政府建设中的职责分工可以划分为贯通型和差异型两类。前者解决的是全域建设的统一性和整体性问题，后者体现的是基础公共服务溢出性和基层政府自主性问题。对重大基础设施建设等前期投入较大、具有强外部性的治理事项，由较高层级政府为主来履行是必要的。对于应用开发等量大面广的治理事项则要在做好技术标准兼容的基础上向基层下放，并为其提供必要的设施支撑。最终在各级政府充分沟通的基础上，最终形成一张分工明确且具有法律效力的纵向间政府职责清单。

第二，制定数字政府建设的时序路线。治理转型往往并非遵循线性逻辑。对数字政府建设等涉及面广、工作体量大的工作而言，明确不同阶段不同层级的差异化分工有助于更好地降低改革成本、提升治理效能。对于一些数字政府建设基础相对薄弱的省份而言，更要基于政府数字化转型的整体特点，明确不同阶段的改革中心工作，有针对性地进行资源配置。前期要更多聚焦云、网平台等信息化资源的省域统筹，防止因各地“单兵突进”造成的新数字鸿沟出现。后期则可以更多关注数字化应用的差异化创新，满足不同地区的需要。

第三，建立数字政府建设财事匹配制度。从权力行使上看，职责由哪级政府承担，就要负责其支出。若委托其他层级政府代为支出，就要给予相应的资金配套。对欠发达地区而言，这一方面需要加强上级政府的直接支出责任，对重要基础设施、核心数据平台和重大业务应用等覆盖全域的，具有较强外部性的业务单元由较高层级政府负责统建统管。同时，要通过转移支付、设立纵向间信息化建设项目、开展公共服务集体购买等方式为基层提供必要资源支持，实现各层级政府间事权收益与成本相匹配，有效推进各层级的数据开发与利用。

第四，平衡好数字政府建设中先行先试与步调一致的关系。对区域内的不同行政单元而言，彼此之间数字政府的建设需求有差异，工作进度有不同是很正常的。在推动数字政府的改革过程中要因地制宜，灵活把握各地数字政府建设的实际进度。既防止少数地区“单兵突进”造成新的“数字鸿沟”出现，又不能过度强求一致造成“鞭打快牛”的现象出现。可以借鉴广东等地经验，采取“一地建设，多地复用”等方式，在统筹区域整体改革进度的基础上，给基层留有更大先行先试的空间。

本期来源：《中国行政管理》2023年第4期

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